W następstwie rosyjskiej inwazji na Ukrainę na pełną skalę Komisja Europejska ogłosiła instrumenty mające na celu zaspokojenie nagle rosnącego zapotrzebowania na sprzęt wojskowy. Od początku wojny Europejski Instrument na rzecz Pokoju (EPF) stał się głównym narzędziem pomocy wojskowej dla Ukrainy, osiągając kapitalizację prawie 8 mld euro na lata 2021-2027.
W marcu 2023 r. kolejnym przełomem było podpisanie przez Europejską Agencję Obrony (EDA) inicjatywy na zakup amunicji artyleryjskiej kalibru 155 mm, standardowego kalibru NATO najczęściej używanego przez armię ukraińską. Ta inicjatywa podjęta przez 23 państwa członkowskie UE (i Norwegię) obejmuje dwuletni przyspieszony proces mający na celu uproszczenie nabywania amunicji i zwrotu kosztów przez EPF oraz siedmioletni projekt ramowy mający na celu koordynację nabywania różnych rodzajów amunicji. Ostatecznie w maju uchwalono ustawę o wspieraniu produkcji amunicji (ASAP), która stworzyła kolejne narzędzie do wspólnej analizy i przezwyciężania niedoborów zaopatrzeniowych w procesie produkcji amunicji artyleryjskiej.
Zaopatrzenie w sprzęt wojskowy z krajów spoza UE budzi kontrowersje.
Zmiany te, jak również niektóre inne mechanizmy średniookresowe, są mile widziane, nawet jeśli zwiększają zamieszanie instytucjonalne. Wszystkie działania mają na celu poprawę konwergencji w zakupach uzbrojenia w państwach członkowskich, takie jak EDIRPA (Wzmocnienie europejskiego przemysłu obronnego poprzez wspólne prawo zamówień publicznych), którego projekt jest obecnie w trakcie zatwierdzania przez Parlament Europejski. Inicjatywa ta, finansowana kwotą 500 mln euro, ma na celu wspieranie zamówień na towary wojskowe dla projektów z udziałem co najmniej trzech państw członkowskich i ma na celu pokrycie wszystkich kosztów administracyjnych i technicznych związanych z procesami wspólnych zamówień. Kontrowersyjną kwestią w tym kontekście jest zakup uzbrojenia z krajów spoza UE.
Środki te są przede wszystkim ukierunkowane na stronę popytową i mają na celu koordynację priorytetów państw członkowskich w zakresie zamówień oraz zapobieganie dalszej fragmentacji europejskiego rynku obronnego. Uważa się je za niezbędne, ponieważ rządy krajowe nadal kładą duży nacisk na zachowanie krajowych zdolności przemysłowych, co skutkuje odizolowanymi fragmentami europejskiego przemysłu obronnego działającymi w silosach pomimo ich ekonomicznej nieefektywności. Lepsza koordynacja zamówień publicznych obiecuje połączenie efektywności wojskowej (interoperacyjność) i efektywności ekonomicznej (tworzenie korzyści skali poprzez produkcję większych ilości). Efekt takich inicjatyw w zakresie konsolidacji podaży jest jednak bardzo ograniczony.
Rosnąca konkurencja w europejskim przemyśle obronnym
W dziesięcioleciach następujących po zakończeniu zimnej wojny wysiłki zmierzające do konsolidacji europejskiego przemysłu obronnego zbiegły się w czasie ze spadkiem lub stagnacją budżetów obronnych. Komisja Europejska próbowała złagodzić skutki art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stosując różne instrumenty rynkowe. Ta klauzula umowna zapewnia rządom zwolnienie z ogólnoeuropejskich przetargów, gdy w grę wchodzą aspekty bezpieczeństwa narodowego. Działania miały na celu stworzenie „równych warunków działania”., tj. konkurencyjne środowisko dla europejskich wykonawców w dziedzinie obronności bez dotacji związanych z krajowymi preferencjami w zakresie zamówień. Spodziewano się, że z tych zawodów wyłonią się mistrzowie Europy. Jednak rządy krajowe wdrożyły te środki w niewystarczającym stopniu lub w ogóle ich nie wdrożyły, a fragmentacja europejskiego przemysłu obronnego nadal się utrzymuje. Obejmuje to również niekorzystną sytuację strukturalną w porównaniu z konkurentami transatlantyckimi.
Z danych dostarczonych przez Europejską Agencję Obrony (EDA) wynika, że europejski przemysł obronny charakteryzował się i nadal charakteryzuje konkurencja, a nie współpraca. Rządy europejskie nadały priorytet ochronie krajowych kompetencji przemysłowych. Pomimo związanej z tym nieefektywności ekonomicznej utrzymali w ten sposób ogólny obraz europejskiego przemysłu obronnego jako odizolowanych silosów.
Znaczne zwiększenie europejskich budżetów obronnych zmniejsza presję na konsolidację. Posługując się dalej tą metaforą, widzimy, że każdy silos napełnia się wodą w postaci wydatków na obronę, utrzymując go przy życiu, a nawet rozbudowując. Problemy zaopatrzeniowe wskazują jednak, że konieczne są zmiany strukturalne w celu odpowiedniego wyposażenia europejskich sił zbrojnych. Jak dotąd większość broni dostarczanej Ukrainie pochodziła z zasobów europejskich sił zbrojnych. Uzupełnianie tych zapasów jest kluczowe. Jednocześnie należy zapewnić ciągłość dostaw na Ukrainę oraz odbudowę zaniechanych wcześniej zdolności odstraszania. Tym równoległym wyzwaniom można lepiej sprostać dzięki efektom synergii wynikającym z konsolidacji. Ponadto konsolidacja strategiczna doprowadziłaby do bardziej zrównoważonego, tj. mniej zależnego od eksportu, pozycjonowania europejskiego przemysłu obronnego, a tym samym do wzmocnienia strategicznej autonomii Europy w perspektywie średnio- i długoterminowej.
Potrzeba europejskiej konsolidacji
Południowokoreańsko-polski traktat pancerny jest przykładem dalszego rozdrobnienia. W pierwszej kolejności Polska kupi 120 południowokoreańskich czołgów podstawowych K-2, jednocześnie w Polsce zostanie zainstalowana linia produkcyjna na produkcję kolejnych 800 sztuk dla polskich sił zbrojnych. Tworzy to kolejnego gracza w obszarze systemów lądowych w już rozdrobnionym europejskim krajobrazie produkcji zbrojeniowej. Dążenie Polski do większego uniezależnienia się od dotychczasowego głównego dostawcy systemów lądowych jest zrozumiałe w kontekście polityki zagranicznej Niemiec wobec państw Europy Środkowo-Wschodniej w ostatnich dziesięcioleciach. Niemiecki rząd w porozumieniu z przemysłem obronnym powinien był złożyć Polsce lepszą ofertę w postaci bezpośrednich inwestycji w przemysł. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ w ciągu najbliższej dekady Polska planuje wprowadzić do służby 1000 czołgów podstawowych – prawie 20 proc. obecnych czołgów europejskich. Są to wymiary ilościowe, które Europa widziała ostatnio podczas zimnej wojny.
I tu leży decydujący czynnik sukcesu F-35. Stany Zjednoczone oferują partycypację przemysłową i gospodarczą, aw zamian kraje uczestniczące kupują sprzęt, do którego się przyczyniły. Większą interoperacyjność i korzyści skali dzięki wspólnym zamówieniom na te same urządzenia można osiągnąć jedynie poprzez europeizację łańcuchów produkcji i dostaw. Stwarza to zachęty dla uczestniczących państw do nabywania tych systemów. Obecnie trzy europejskie typy myśliwców konkurują z F-35 iw większości przypadków przegrywają w zamówieniach. Wspólny produkt znacznie wzmocniłby pozycję Europy. Produkcję na dużą skalę na skalę amerykańską można osiągnąć jedynie poprzez konsolidację europejską.
Konkretnie oznacza to, że za pięć do dziesięciu lat europejskie siły zbrojne będą mogły używać w walce tego samego sprzętu piechoty lub że europejskie niebo będzie chronione przez jeden system antydronowy.
Teoretycznie zasada konsolidacji podaży jest już od dawna ugruntowana również w kontekście europejskim. Teoretycznie realizacja Europejskiego Funduszu Obronnego (EDF) służy przede wszystkim średnio- i długoterminowemu rozwojowi wspólnych europejskich systemów uzbrojenia, które mają sprostać przyszłym wymaganiom mocarstw państw członkowskich. Konkretnie oznacza to, że za pięć do dziesięciu lat europejskie siły zbrojne będą na przykład używać w walce tego samego sprzętu piechoty lub że europejskie niebo będzie chronione przez jeden system antydronowy. Jednak obecnie uwaga Komisji Europejskiej wydaje się ograniczać do zakupu broni artyleryjskiej i rakiet dla Ukrainy. Jest to zrozumiałe: w końcu potrzeby armii w bitwie są fundamentalne i często nieprzewidywalne. Jednak odwrócenie budżetu UE od rozwoju wspólnych systemów w kierunku zakupu amunicji zagraża konsolidacji wspólnych europejskich dostaw obronnych.
Rola interesów ekonomicznych
Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sił Zbrojnych w Federalnym Ministerstwie Obrony wielokrotnie podkreślała, że resort nie prowadzi żadnej polityki przemysłowej. Biorąc pod uwagę złożoność i ryzyko polityczne związane z projektami zbrojeniowymi, twierdzenie to jest zrozumiałe. Jednak zakup sprzętu wojskowego z konieczności wiąże się z polityką przemysłową. Odmowa zamówień wojskowych zawsze ma implikacje dla polityki przemysłowej. Ze względu na monopsoniczną strukturę rynku (jeden nabywca i kilku dostawców) państwo nieuchronnie ma ogromny strukturalny wpływ na rynek obronny. Zaprzeczanie temu faktowi brzmi jak mantra poprzednich niemieckich rządów, które twierdziły, że Nord Stream jest jedynie projektem „ekonomicznym”.
Skuteczna konsolidacja dostaw oznacza, że niektóre państwa utraciłyby pewne zdolności przemysłu obronnego. Na przykład trzech (początkowo nawet czterech) dostawców konkuruje obecnie o budowę kolejnej generacji holenderskich okrętów podwodnych. Konwencjonalne okręty podwodne to produkty niezwykle kapitałochłonne, a rozdrobnienie Europy na tym poziomie jest luksusem, na który Europa nie może sobie pozwolić ani w czasie pokoju, ani w czasie wojny – zwłaszcza, że planowana liczba czterech nowych okrętów podwodnych raczej nie zrekompensuje stałych kosztów ekonomii skali. W przypadku konsolidacji poszczególne państwa utraciłyby autonomię, podczas gdy Europa jako całość zyskałaby autonomię.
Skuteczna konsolidacja zmniejszyłaby presję eksportową na europejski przemysł obronny.
Aby zrekompensować utratę zdolności przywództwa w przemyśle, konieczna jest większa integracja łańcuchów dostaw, tak aby produkty europejskie mogły być nadal wytwarzane pomimo wiodącej pozycji jednego lub kilku krajów w przemyśle. To pozostawiło tylko kilka produktów z każdej kategorii broni, ale produkty te byłyby produktami europejskimi, potencjalnie używanymi przez wszystkie europejskie siły zbrojne. Ten wzrost wydajności wzmocniłby europejskie zdolności obronne i odstraszające, zapewniając jednocześnie Ukrainie długoterminowe dostawy sprzętu obronnego. Ponadto skuteczna konsolidacja zmniejszyłaby presję eksportową na europejski przemysł obronny i wzmocniłaby pozycję Europy jako podmiotu polityki zagranicznej, ponieważ eksport broni mógłby być zatwierdzany na podstawie kryteriów politycznych, a nie ekonomicznych.
Inwazja Rosji na Ukrainę oznacza jedną punkt zwrotny, punkt zwrotny, który ukształtuje europejski porządek bezpieczeństwa na nadchodzące dziesięciolecia. Kluczowe jest teraz podjęcie działań, które pozwolą Europejczykom położyć materialne fundamenty pod zabezpieczenie i obronę przyszłego ładu politycznego. Środki te nie powinny prowadzić do transatlantyckiego wycofania się, ale raczej utorować drogę do transatlantyckiego sojuszu równych sobie. Nadszedł zatem czas na opracowanie strategicznej europejskiej polityki zbrojeniowej, która oferuje pragmatyczne rozwiązania obecnych wyzwań. Zdolności obronne Europy można zrealizować jedynie poprzez rozwój zeuropeizowanego przemysłu obronnego.
