Kiedy UE znalazła polityczną wolę działania zgodnie z rządami prawa

W unijnym żargonie ciężko wywalczony, kontrowersyjny i długo oczekiwany „mechanizm warunkowości”, nowe narzędzie, które umożliwia powiązanie pieniędzy z rządami prawa, przetrwał w 2022 r. i okazał się skuteczny – nie tylko w sądzie najwyższym UE, ale również w Radzie Państw Członkowskich.

Z zewnątrz ta wygrana może wydawać się trochę brukselskim nerdowskim niuansem. W rzeczywistości jest to jednak wyraźny triumf polityczny tych, którzy uważają, że rządy odbiegające od zbioru przepisów UE spotykają się z sankcjami finansowymi.

Mechanizm ten jest także zwycięstwem nad hipokryzją, która tak często przewija się w polityce UE.

Więc co dokładnie się stało?

W połowie grudnia, w dramatycznym epizodzie walki UE o utrzymanie rządów – zwłaszcza węgierskich – w ryzach nad niezawisłością sądownictwa i wszystkimi innymi dobrami, które czynią demokrację demokracją, rządy państw członkowskich nałożyły sankcje na rząd Wiktora Orbána.

Zderzenie było rozczarowujące. W ostatniej chwili Orbán wycofał się z groźby zawetowania dwóch kluczowych polityk UE – przystąpienia do globalnego minimalnego podatku od osób prawnych i wspólnego pakietu pomocy UE dla rozdartej wojną Ukrainy.

Wcześniej unijnym rządom zabrakło cierpliwości – wcześniej pojawił się plan ominięcia Węgier wspólną pomocą, przez co groźba weta Orbána stała się bezsensowna. Jednocześnie głębokie bagno węgierskiej gospodarki ograniczyło wpływy Orbána.

Ostatecznie państwa członkowskie UE zdecydowały o zawieszeniu 55 proc. funduszu spójności w wysokości 6,3 mld euro z 22-23 mld euro, które Węgry mają otrzymać w ramach unijnych dotacji w latach 2021-2027. Głosowanie było jednomyślne. Nawet Polska, bliski sojusznik, nie stanęła po stronie Węgier.

Ponadto kraje zatwierdziły również węgierski fundusz odbudowy po pandemii Covid-19. Jednak z dużym zastrzeżeniem, ponieważ Budapeszt nie otrzyma żadnych pieniędzy z przyznanych 5,8 mld euro przed osiągnięciem 27 „super kamieni milowych” dotyczących praworządności, korupcji i niezależności sądownictwa.

Dlaczego to jest ważne?

UE stara się radzić sobie z rządami, które kwestionują niezawisłość sądownictwa i inne elementy demokratycznej wewnętrznej kontroli i równowagi.

Po pierwsze, UE potrzebowała trochę czasu, by poważnie potraktować to, jak rządy Orbána podkopały filary demokracji.

Początkowo wielu wydawało się, że zbyt ambitny premier małego, biednego kraju peryferyjnego źle zrozumie demokrację i wkrótce zostanie wciągnięty z powrotem w szeregi. Jednak nie Orbana.

W 2012 r. ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej Jose Manul Barroso zapowiedział trzy dochodzenia prawne w sprawie węgierskiego ustawodawstwa w mało znanym korytarzu budynku Parlamentu Europejskiego w Strasburgu. Ale jego następca, Jean-Claude Juncker, wciąż żartował z Orbánem, że jest „dyktatorem”.

Boleśnie powoli stawało się jasne, że działania Orbána, takie jak ograniczanie wolności mediów i sądów, nie były jednorazowymi działaniami, ale częścią systematycznego demontażu instytucji demokratycznych.

Jeszcze bardziej niepokojący dla Brukseli jest Orbán i brak reakcji zwolenników inspirowanych UE, zwłaszcza w Warszawie.

Jak przyznał po latach wysoki rangą unijny dyplomata: „Po prostu nie spodziewaliśmy się, że rząd w UE zacznie demontować demokrację”. To myślenie znalazło odzwierciedlenie w braku narzędzi dostępnych dla UE, aby zdyscyplinować własnych członków w takich pozaekonomicznych kwestiach.

Żałosny artykuł 7 może zawiesić prawo głosu państwa członkowskiego, które narusza wartości UE, ale nigdy nie było wystarczającej liczby państw członkowskich ani woli politycznej do podjęcia działań.

Gdy większość Orbána uchwalała kontrowersyjne prawo po prawie, UE zaczęła wprowadzać kilka instrumentów: ramy praworządności w 2014 r., tabelę wyników w zakresie praworządności, „wzajemną weryfikację” praworządności wśród państw członkowskich w 2019 r.

Jednak presja rówieśników, tradycyjna miękka siła UE, nie zadziałała.

UE staje się rzeczywistością

Mechanizm warunkowości był tworzony od dawna, zwłaszcza że media i Olaf, unijna agencja ds. zwalczania korupcji, ujawniły coś, co wydawało się być modelem cementującym władzę Orbána: wyprowadzanie funduszy UE do sojuszników i pełnomocników.

Komisja Europejska zaproponowała mechanizm w 2018 r., a w 2020 r. stał się przedmiotem twardych negocjacji między Parlamentem a państwami członkowskimi. Polska i Węgry poczuły presję i zagroziły zawetowaniem całego funduszu odbudowy Covid-19 w sprawie mechanizmu.

Na wniosek Polski i Węgier ustawa została zbadana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który uznał ją za prawidłową. Ale prawdziwy test przyszedł później: czy Komisja się na to powołuje i czy państwa członkowskie się na to zgodzą – ruch, który zagwarantowałby jej polityczne przetrwanie.

Decydującą rolę odegrał w tym zarówno Parlament Europejski, jak i parlamenty narodowe.

Po tym, jak największa partia, Europejska Partia Ludowa (EPP), zrezygnowała z Orbána lub odwrotnie, PE coraz bardziej jednoczył się w swoim poparciu dla narzędzi, które mogłyby zdyscyplinować rządy w zakresie praworządności – przy tak burzliwym rozłamie zawsze trudno jest wiedzieć na pewno.

Parlamenty narodowe, na przykład w Holandii i Niemczech, utrzymały tę kwestię w porządku dziennym i zwiększyły presję na rządy.

Co teraz?

Nie zapominajmy, że mechanizm nie jest srebrną kulą. Ma to związek z tym, jak rządy obchodzą się z unijnymi pieniędzmi i czy instytucje – takie jak prokuratorzy – odpowiedzialne za upewnienie się, że pieniądze nie są wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, działają niezależnie.

Erozja demokratycznych mechanizmów kontroli i równowagi przez Orbána nie zostanie odwrócona przez 27 superkamieni milowych, ale może ją spowolnić. Węgry mogą również odwołać się od tej decyzji do najwyższego sądu UE.

Niemniej jednak znamienne jest, że UE do pewnego stopnia przezwyciężyła niechęć do ujawniania opinii publicznej wewnętrznych, wewnątrzpaństwowych konfliktów i sankcjonowania własnych konstytucyjnych i demokratycznych obaw.

Pokazał, że narzędzie może być używane i ponownie używane – ku przestrodze dla innych.

Na marginesie: to przeciwko Węgrom Orbána UE po raz pierwszy zaproponowała w 2012 r. zawieszenie funduszy spójności na bardziej rygorystycznych zasadach budżetowych po tym, jak Budapeszt nie zintensyfikował wysiłków na rzecz zakończenia nadmiernego deficytu publicznego kraju.

Wtedy Węgry nie traciły dotacji, ponieważ Orbán trzymał się linii. Okaże się, czy sytuacja się powtórzy.

UE znalazła jednak polityczną wolę działania. Co może zmienić dynamikę wokół bezkarności demokratycznej erozji w bloku.